一   案    由

收费与乱收费，本是两个不同的概念和两种截然不同的社会现象。收费的存在是由多种非体制性因素综合决定的，有其存在的客观性；而乱收费则由多种社会因素综合导致，以致“费灾”猛于虎的肆虐，使正常合理的行政收费也成为了人人喊打的“过街老鼠”，危害极大，以至于人们提出了“将收费全部改为税收”等想法，但这些想法在理论与实践上都是行不通的。

对于什么是收费呢？按照我国1998年5月1日正式实施的《价格法》的规定，收费包括国家机关收费、公用事业收费、公益服务收费、中介机构收费、经营服务收费五种。除此之外，广义的收费还包括基金、集资、摊派、罚款、会费等，这么多的收费范围，就使得社会公众把收费、税收、价格一并混同起来讨论，认为收费的内涵是一种价格或服务费用，或是一种特别税收，其结果又造成了我国的“大口径宏观税负”（大口径宏观税负包括税收和收费）实在太重。而大口径宏观税负过重，必然会导致我国社会纳税人负担的总体税费过重。比如在1997—2002年间，我国的边际宏观税负都处于超过20％的高位运行中（所谓边际宏观税负是指一个国家税收增量的相对规模，一般采用一定时期税收增量占GDP增量比重来表示）。2001年我国的边际宏观税负更是达到创纪录的41.9%，由此也就出现了自1998年以来，我国大口径宏观税负的超常增长。又比如2000年我国的大口径宏观税负就达到了25.1％，这一指标与其他国家相比不算低，尤其是已超过发展中国家的平均水平，接近世界税负水平。然而一个国家合理的税负水平不仅要看其当年GDP增量的水平，更要考虑到国民人均GDP实际贡献的水平，同时还要从维护社会简单再生产和扩大再生产的角度，一并考虑其一定时期的税费总量不能等于或者超过同期劳动者所创造的剩余产品价值量，否则就会出现制约经济发展和社会不和谐的结果。因此从法律层面理顺行政收费，规范中介机构收费和经营服务收费，已势在必行，制定与实施《国家行政收费法》，有利于推进分配制度的改革，有利于遏制腐败行为的滋长，有利于构建社会主义的和谐社会。

二   案    据

OECD（经合组织）与世界银行都对收费作了明确的界定。OECD的收费定义是对享受政府所提供的服务的受益人收取与成本相对应的费用。世界银行的定义是指为交换公共部门所提供的特别物品和服务而进行的支付，主要由国营企业和地方政府征收。OECD还认为满足下列条件时，征收的“对象”可以被视为无偿的，即一是费用大大超过服务的成本；二是费用的支付者并非利益的获得者；三是政府并不根据收到的征收额提供相应的具体服务；四是只有付费的人受益，但每个个人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一项政府收入形式符合上列条件，那麽这种收入即为税收而非收费，而不论其冠以何种名称。在如今许多市场经济国家的特殊商品里，无偿性已作为区分税收与收费的一个重要标准。比如国家义务教育，其成本大都由政府通过税收手段进行补偿，但对高等教育的成本一般由受益人缴费来解决；国家医疗服务，大多数国家对一些社区医疗服务项目或对特定的救助对象提供免费服务，其成本由税收补偿，但对特定服务，则要收取一定的成本费用；自然环境保护方面，环境资源是一个比较典型的社会公共物品，其收入来源于政府的绿色税收（包括二氧化碳税、污水排放税等），但对建筑垃圾的处理却要收取一定的费用；基础设施建设和管理方面，一般也通过收取税收来解决（包括城市建设税、河道税等），但对一些还未成熟立项的税收，也以收费办法过渡解决（包括车辆养路费、路桥费等）。但如今“吃饭财政”变为了“分灶吃饭财政”，即公务员收入分配来自于税收收入这一块，而分灶剥离的一大批原来“吃财政饭”的人，只得继续以各种名目的收费来“吃饭”。一些部门就巧立名目、挖空心思千方百计的“扩大收费”，如社会保障部门收取的“档案管理费”、医院收取的“输液躺椅费”、计生部门收取的“准生证费”、社区管理部门收取的“门前三包费”、学校收取的“转择校费、精神文明办收取的“精神文明知识竞赛培训费”、银行收取的“跨行查询费”,交通部门收取的各类费种更是多达上百项，什么“养路费”、“客运附加费”、“运输管理费”等，据《中国青年报》2006年10月31日报道：“现在属于公共服务的养路费，在现实中似乎已变成交通部门自家用来养人的费用了——如山西朔州市交通部门2005年征收拖拉机养路费795.47万元，其中87％用于行政管理费支出，而用于养护工程等的支出只占总支出的13％”。最近继机场建设费将继续征收的消息传出后，日前铁道部门也表示，正在酝酿征收铁路建设费，这种情况的发展有可能导致各种名目的收费会越来越多。因此建议制定一部国家行政收费法律，以规范有关单位的具体收费行为。

三   方    案

中华人民共和国行政收费法（草案）

第一章   总  则

第一条  为了规范各类行政收费行为，保障付费主体，包括法人和自然人的合法权益不受到侵占，根据宪法，制定本法律。

第二条  行政收费属有偿服务和不谋利性质的收费。收费范围包括行政性收费、公共事业性收费、公益服务性收费。

第三条  行政收费的征收、停收以及优惠、减免，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律规定，擅自作出行政收费的征收、停收以及优惠减免。

第四条  法律、行政法规规定负有交费义务的单位和个人为交费义务人。

第五条  国务院主管部门负责全国行政收费的综合管理工作。地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内行政收费工作的监督管理。

第六条  各行政收费单位应当广泛宣传有关行政收费的政策法规，无偿地为付费单位和个人提供交费咨询服务。

第七条  付费单位和个人有权向行政收费机构了解国家行政收费法律、法规的相关规定，以及与付费程序有关的情况。

第八条  付费单位和个人依法享有申请减免付费优惠的权利。

第九条  付费单位和个人对行政收费单位所作出的决定，享有陈述权、申辩权，依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。付费单位和个人有权控告和检举行政收费机构及工作人员的违法违纪行为。

第二章   行政收费管理

第十条  行政收费机关应当做到政务公开、清正廉洁、礼貌待人、文明服务，尊重和保护付费单位和个人的合法权利，主动接受社会公众的监督。

第十一条  行政收费机构应当建立和完善收费公开制度，严格依照国家有关部门规定的收费项目、收费标准收取合理的成本费用，包括一是规定收费项目的法律性规范文件应向社会公众公布；二是建立透明的收费项目、收费标准社会监督制度。绝不允许越权立项、巧立名目、随意收费，甚至截留自用的现象发生。

第十二条  行政收费机构应当建立和完善持证收费制度以及专用票据使用制度。各类行政性、公益性收费须由财税物价部门颁发收费凭证，有关单位在收费时须持收费许可证向付费单位或个人收取费用；各种收费和罚款，都必须使用财税部门统一印制的票据。收费人员收费时，必须亮明身份，出示收费许可证，使用专用票据。

第十三条  相关行政机构涉及类同的行政收费时，应当做到项目合并，一次性收取基本成本费用。不允许多头立项，重复收费情况的发生。

第十四条  行政收费机构应当实行“收支两条线”的监督管理办法，收取的费用必须与合理成本支出相匹配，不允许座收现支，不允许设帐外“小金库”，并须接受年度财税审计检查。

第十五条  行政收费机构应当建立和完善收费检查监督机制。物价部门着重监督收费单位是否办理了收费许可证，是否按收费许可规定的项目、标准、范围和对象进行收费，是否按规定的时间增减收费项目；财政部门着重监督收费单位是否按规定领取有关收据，并在具体收费过程中，是否使用了这些收据，收费资金是否按财政规定实行了收入与支出分开管理使用；审计部门着重监督收费单位的财务管理制度是否健全，收费资金的使用是否得当。

第十六条  行政收费机构应当建立和完善行政收费统计制度。国务院主管部门和各级地方政府要将行政收费状况列入国家经济社会发展的统计范围，使收费水平的变化对国民经济和人民生活的影响，及时在统计报告中得到反映。

第十七题  行政收费机构应当建立和完善收费听证制度。制定关系到群众切身利益的公用事业价格收费、公益性服务价格收费、自然垄断经营的产品价格等政府指导价、政府定价，应当建立公众听证会制度，广泛征求消费者、经营者和有关方面的意见。

第三章   法律责任

第十八条  行政收费机构有不按规定收费，擅自扩大收费范围，超越收费时限，增加收费频次为违规收费行为，应当没收违规收费所得，并处以违规收入金额1倍以上5倍以下的罚款。

第十九条  行政收费机构拒不执行国家明令取消的收费，或转移行政职能另设机构收费，或利用发证、年检等行政强制手段变相要求付费单位和个人购买指定商品、书刊资料等均为违规收费行为，应当没收违规所得，并追究其主要领导责任，依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十条  行政收费机构的上级主管部门应当加强对行政收费工作的监督和管理，并承担由于管理不到位而出现的违规收费后果的相应领导责任，依法给予主要领导和相关人员的行政处分。

第四章附  则

第二十一条  国务院根据本法律制定实施细则。